بند ۵ ماده ۱ قانون برنامه و بودجه، که در زمستان سال ۱۳۵۱ به تصویب رسید، در تعریف بودجه عمومی دولت تصریح می‌کند: «منظور بودجه‌ای است که در آن برای اجرای برنامه سالانه، منابع مالی لازم پیش‌بینی و اعتبارات جاری و عمرانی ‌دستگاه‌های اجرایی تعیین می‌شود.»

در این قانون، هر جا سخن از بودجه است، قانون‌گذار بر دقت در تدوین و تعیین نزدیک به واقعیت برآورد درآمدها و هزینه‌های مندرج در بودجه تاکید کرده است.

بر این اساس و با توجه به روح حاکم بر قانون برنامه و بودجه و همچنین انتظار عقلانی و کارشناسی از لوایح بودجه سالانه کل کشور، دقت و تحقق‌پذیری درآمدهای پیش‌بینی‌شده از یک‌سو و ارزیابی درست هزینه‌ها در نهایت می‌تواند بودجه را به‌عنوان برنامه‌ مالی اتکاپذیر یک سال کاری دولت به قانونی محترم تبدیل کند.

هر‌قدر این برآوردها از درآمدها و هزینه‌ها از واقعیت‌های موجود دورتر باشد، برنامه مالی یک‌ساله اقتصاد کشور اتکاناپذیرتر تلقی خواهد شد و غافلگیری بر فضای اقتصادی حاکم خواهد شد.

کسری بودجه‌ سالانه و اتخاذ راه‌های پرهزینه برای جبران آن یکی از آفات بودجه‌نویسی بی‌توجه به اصل دقت و واقع‌نگری در برآوردهای درآمدی‌ـ‌هزینه‌ای در لوایح بودجه است.

تجربه دشواری‌های ناشی از تحریم‌ها در سال ۱۳۹۸ و تغییر و تعدیل ارقام قانون بودجه امسال در میانه سال و در جلسات سران سه قوا، این انتظار را ایجاد می‌کرد که لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ با در نظر گرفتن این ملاحظات و تجربیات، تدوین و تنظیم شود. اما اعداد و ارقام مندرج در این لایحه نشان می‌دهد که سازمان برنامه و بودجه کماکان با همان سنت همیشگی راه بودجه‌نویسی را در پیش گرفته است.

«امیدآفرینی»، وظیفه جدید بودجه 

مژگان خانلو، سخنگوی ستاد بودجه سازمان برنامه و بودجه، در برنامه‌ای رادیویی در شبکه رادیو اقتصاد ایران، در دفاع از برآورد فروش روزانه یک میلیون بشکه نفت در لایحه بودجه سال آینده، گفته است: «این‌که بخواهیم در بودجه بگوییم در مقابل تحریم‌‌ها تسلیم شدیم و پذیرفتیم که بیشتر از ۳۰۰ هزار بشکه نمی‌‌توانیم به‌صورت رسمی صادرات داشته باشیم، در راستای امیدآفرینی به مردم نیست.»

در واقع، این اظهار‌نظر خانلو به‌معنای آن است که بودجه‌نویسان دولت وظیفه‌ای جدید برای لایحه بودجه تعریف کرده‌اند، سوای این وظیفه اصلی که برنامه مالی یک‌ساله دولت باید دقیق و در راستای برنامه‌های پنج‌ساله توسعه باشد.

در مجموع، می‌توان این وظیفه جدید لایحه بودجه را که مسئولان سازمان برنامه‌ و بودجه تعریف کرده‌اند به «امیدآفرینی» تعبیر کرد که می‌تواند به‌طور بالقوه وظیفه اصلی بودجه، یعنی برنامه‌ریزی دقیق و اتکا‌پذیر برای یک سال پیش روی دولت و اقتصاد، را ناکام بگذارد.

یا سران قوا نمی‌دانند یا بودجه‌نویسان

البته مژگان خانلو و سازمان برنامه و بودجه پس از انتشار خبر این اظهارنظر در برنامه‌ای رادیویی، آن را «تحریف‌شده» و «تقطیع‌شده» خواندند.

خانلو در توضیحاتش تاکید کرد که «برآورد میزان صادرات نفت در لایحه بودجه ۱۳۹۹ بر اساس واقعیات و پیش‌بینی‌های کارشناسی انجام شده است».

اما حتی پذیرش این توضیح جدید مسئولان تدوین لایحه بودجه سال آینده نیز مشکل دقیق و واقعی نبودن برآورد درآمدهای نفتی در لایحه بودجه سال آینده را حل‌وفصل نمی‌کند.

در لایحه بودجه سال آینده، درآمدهای نفتی موردنظر با فرض صادرات روزانه یک میلیون بشکه نفت و میعانات گازی پیش‌بینی شده است، حال آن‌که تجربه ماه‌های گذشته در سال جاری نشان می‌دهد میانگین فروش و صادرات روزانه نفت ایران هرگز حتی به این عدد نزدیک هم نشده‌ است.

بر اساس اعلام منابع مختلف، صادرات روزانه نفت ایران بین ۲۰۰ تا ۵۰۰ هزار بشکه در نوسان بوده که بازگشت حدود دو سوم از درآمد آن به ایران با اما و اگر همراه است؛ ضمن این‌که سران قوا در تصحیح و تعدیل اعداد و ارقام مربوط به بودجه امسال هم میزان صادرات نفت و میعانات گازی را از ۱/۵ میلیون بشکه در روز به ۳۰۰ هزار بشکه کاهش دادند.

با این حساب، این پرسش‌‌ها مطرح می‌شود که آیا قرار است در سال آینده گشایشی در فروش و صادرات نفت ایران حاصل شود که بودجه‌نویسان از آن باخبرند؟ آیا اطلاعات سران قوا برای تغییر میزان فروش نفت در قانون بودجه امسال به روزانه ۳۰۰ هزار بشکه اطلاعات نادرستی بوده است که بودجه‌نویسان لایحه بودجه را با برآوردی بیش از سه برابر تعدیل سران قوا، تدوین کرده‌اند؟

اگر صادرات یک میلیون بشکه محقق نشود

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در یکی از گزارش‌های مربوط به بررسی لایحه بودجه سال آینده، با ابراز تردید در مورد تحقق درآمدهای نفتی پیش‌بینی‌شده در لایحه بودجه سال آینده و تکالیفی که بر عهده صندوق توسعه ملی گذاشته شده، تاکید کرده‌ است: «البته روشن نيست كه در صورت عدم تحقق صادرات يک ميليون بشكه نفت و در نتيجه، كاهش منابع حاصل از ۱۶ واحد درصد استقراض از صندوق، آيا اين عدد كاهش خواهد يافت يا صندوق مكلف است از محل ساير منابع این اعتبار را تامين كند.»

بر اساس مندرجات لایحه بودجه سال آینده، دولت علاوه بر در نظر گرفتن ۴۸ هزار میلیارد تومان درآمدهای نفتی، سهم ۳۶ درصدی صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی، مطابق برنامه ششم توسعه، را به ۲۰ درصد کاهش داده و در واقع استقراضی ۱۶ درصدی از صندوق توسعه ملی را به منابع نفتی بودجه سال آینده افزوده است.

در مجموع، رقم درآمدهای نفتی مندرج در لایحه بودجه سال آینده به بیش از ۷۸/۸ هزار میلیارد تومان می‌رسد که اگر فروش روزانه یک میلیون بشکه‌ و قیمت ۵۰ دلار برای هر بشکه محقق نشود، دولت با کسری بودجه بزرگ‌تری روبه‌رو خواهد شد که با ادعای تدوین بودجه «بر اساس واقعیات و پیش‌بینی‌های کارشناسی» در تضاد و تناقض‌ است.