شبکه خبری گلوبال‌نیوز کانادا، روز پنجشنبه ۲۱ شهریورماه (۱۲ سپتامبر) گزارش داد که دولت کانادا، براساس رای دیوان عالی استان انتاریو با استناد به قانون «عدالت برای قربانیان تروریسم» مصوب سال ۲۰۱۲ که پرداخت غرامت به قربانیان تروریسم را میسر می‌کند،  میلیون‌ها دلار از محل فروش دارایی‌های غیردیپلماتیک ایران در شهرهای تورنتو و اتاوا به‌دست آورده تا بابت غرامت به قربانیان حملاتی پرداخت ‌کند که دادگاه طی حکمی در تیرماه ۱۳۹۶، تشخیص داده بود کار گروه‌های تروریستی مورد حمایت جمهوری اسلامی ایران بوده است. 

پیش‌تر در سال ۱۳۹۶، قضات دادگاه استیناف استان انتاریوی کانادا، استناد دولت جمهوری اسلامی ایران به اصل مصونیت قضایی دولت‌ها در حقوق بین‌الملل و مغایر دانستن قانون «عدالت برای قربانیان تروریسم» با آن اصل را نپذیرفته و استفاده از مجاری قانونی برای مقابله با تروریسم و پرداخت غرامت به قربانیان تروریسم را مورد تاکید قرار داده بودند.  

اصل مصونیت قضایی دولت‌ها چیست؟

اصل مصونیت قضایی دولت‌ها با وجود استثناهایی، ازجمله اصول پذیرفته‌شده در عرف و حقوق بین‌الملل است و به قواعد و اصولی اشاره دارد که بر اساس آن‌ها، دولت خارجی از اعمال صلاحیت قضایی کشور دیگر مصون خواهد بود و دادگاه‌های یک کشور،  به‌دلیل مصونیت قضایی دولت خارجی، صلاحیت رسیدگی به شکایت‌ها علیه دولت خارجی را نخواهند داشت.

کنوانسیون‌ها و عرف بین‌الملل در زمینه مصونیت قضایی دولت‌ها

در حال حاضر کنوانسیون اروپایی در مورد مصونیت دولت‌ها (1972, ECSI ) تنها قرارداد بین‌المللی قابل اجرا در این زمینه محسوب می‌شود که فقط ازسوی ۸ کشور تصویب شده است. کنوانسیون سازمان ملل‌متحد درمورد مصونیت‌های قضایی دولت‌ها و دارایی‌های آن‌ها (UNCSI, 2004)، اولین کنوانسیون بین‌المللی مربوط به مصونیت دولت‌هاست که شامل مجموعه‌ای از قوانین موجود در این ارتباط است، ولی هنوز قابل اجرا نیست. این کنوانسیون که تاکنون به امضای ۲۸ کشور رسیده است و ازسوی ۲۱ کشور تصویب شده است، پس از تصویب ازسوی دست‌کم ۳۰ کشور، برای کشورهای تصویب‌کننده لازم‌الاجرا خواهد بود. ایران در سال ۲۰۰۸ میلادی با اعمال حق شرط نسبت‌به ترتیبات موضوع بند۲ ماده ۲۷ کنوانسیون، جزو کشورهای امضاکننده و تصویب‌کننده این کنوانسیون بود، ولی ایالات متحده آمریکا، کانادا و بسیاری از کشورهای دیگر تاکنون این کنوانسیون را امضا نکرده‌اند.

به موازات این کنوانسیون‌ها، برخی کشورها مانند بریتانیا، استرالیا، کانادا، آفریقای جنوبی و ایالات متحده آمریکا قوانین داخلی خود را نیز در زمینه مصونیت قضایی دولت‌ها تصویب کردند، ولی هنوز اکثر کشورها در این زمینه به عرف بین‌الملل تکیه می‌کنند. عرف بین‌الملل دامنه نفوذ مصونیت قضایی دولت‌ها را با قبول بعضی استثنا‌ها تا حدود زیادی مشخص کرده است و مصونیت قضایی دولت‌ها را به‌عنوان یک اصل کلی و  قابل اجرا در حقوق بین‌الملل تلقی می‌کند، مگر اینکه تبصره‌های قانونی در زمینه مصونیت قضایی، این اصل کلی را مستثنا کند.

بنابراین به دلیل استثناهای ذکرشده در بالا، همچنان در مورد دامنه نفوذ مصونیت قضایی دولت‌ها بحث‌های فراوانی در جریان است، ولی علی‌رغم اینکه اصل مصونیت قضایی دولت‌ها یک امر پذیرفته‌شده در حقوق بین‌الملل است، درخواست‌هایی که در این زمینه طبق قوانین داخلی کشورهای مختلف برای لغو آن در موارد خاص صورت گرفته است، نتایج مختلف و متفاوتی را نشان می‌دهد.

استثناها در مورد قاعده کلی مصونیت قضایی دولت‌ها 

علاوه بر استثناهایی که در مورد قاعده کلی مصونیت قضایی دولت‌ها از قبل وجود داشت، استثناهای مناقشه‌برانگیز جدیدی نیز در حال شکل‌گیری است که در پایین به آن‌ها اشاره خواهد شد.

استثنای اول رضایت دولت خارجی به رسیدگی قضایی یا انصراف دولت خارجی از مصونیت است. نقض قواعد آمره حقوق‌بشری یا تخلف از اصل جس کوگنز (Jus Cogens) در حقوق بین‌الملل، مورد استثنای دوم و البته محل مناقشه است. قواعد آمره در حقوق و عرف بین‌الملل به قواعدی گفته می‌شود که بنیادی‌ترین ارزش‌های جامعه بشری مانند اصول حقوق بشری را شامل می‌شوند. استثنای سوم، شبه‌جرم‌های ارتکابی دولت یا مسئولیت مدنی است که عمدتا اعمال غیر ارادی را شامل می‌شوند که باعث خسارت مالی یا جانی به‌غیر و موجب مسئولیت خارج از قرارداد یا قهری دولت‌های خارجی می‌شود. در این استثنا ارتکاب تمام یا بخشی از عمل و هم حضور مرتکب عمل مورد نظر در سرزمین متبوع دادگاه رای‌دهنده، طبق قوانین بین‌الملل اهمیت بسیار دارد.

استثناهای ذکرشده در بالا، در قوانین مصونیت دولت‌ها مصوب ۱۹۸۵ در کانادا و قوانین مصونیت دولت‌های خارجی مصوب ۱۹۷۶ در آمریکا (Foreign Sovereign Immunities Act, 1976) گنجانده شده است. علاوه‌بر این، ایالات متحده آمریکا در سال ۱۹۹۶ با اصلاح قانون مصونیت دولت‌های خارجی (FSIA) و تصویب بند ۱ ماده ۱۶۰۵، دولت‌های تروریست و یا حامی تروریسم که در شکنجه، قتل غیرقانونی، گروگانگیری و یا تدارک مالی تروریست‌ها مشارکت داشته باشند را از داشتن مصونیت قضایی در ایالات متحده آمریکا مستثنا کرد و علاوه‌بر افزودن مساله تروریسم به‌طور روشن به استثناهای قبلی، امکان تعقیب و محاکمه فراسرزمینی ارتکاب شبه‌جرم‌ها و اعمال تروریستی علیه اتباع ایالات متحده را نیز فراهم کرد. این در حالی است که رویه دولت‌ها و همچنین کنوانسیون  ۲۰۰۴ سازمان ملل‌متحد، چنین استثنایی را به شبه‌جرم‌‌های ارتکابی در کشور محل دادگاه محدود می ‌کند؛ ولی همان‌طور که در بالا ذکر شد، این کنوانسیون مصونیت هنوز اجرایی نشده است و در صورت اجرایی شدن هم فقط شامل کشورهای تصویب‌کننده خواهد بود.

علاوه بر این، ایالات متحده آمریکا از طریق قانون «مبارزه با تروریسم و مجازات موثر مرگ» (The Anti-Terrorism and Effective Death Penalty Act, 1996) قانون مصونیت دولت‌های خارجی در آن کشور را اصلاح کرده و صلاحیت پذیرش دعاوی مالی علیه دولت‌های خارجی برای خسارات مالی حاصل از شکنجه، قتل خودسرانه، گروگانگیری و حمایت مالی از چنین اعمالی را به منظور رد مصونیت دولت‌های خاطی، به محاکم خود اعطا کرد.

در سال ۱۹۸۴ دولت ایالات متحده آمریکا، جمهوری اسلامی ایران را به فهرست دولت‌های حامی تروریسم اضافه کرد و همان‌طور که قبلا ذکر شد، کنگره آمریکا در سال ۱۹۹۶ با اصلاح قانون داخلی مصونیت دولت‌ها (FSIA) به اتباع ایالات متحده آمریکا که در عملیات تروریستی خسارت دیده‌اند، اجازه داد تا علیه کشورهایی که در فهرست دولت‌های حامی تروریسم قرار دارند، اقامه دعوا و ادعای خسارت کنند. بر همین اساس، در سال ۲۰۰۳ دادگاه واشینگتن دی‌سی در پرونده شکایت خانواده‌های نظامیان کشته‌شده در انفجار مقر تفنگداران آمریکایی در بیروت، معروف به پرونده پترسون، جمهوری اسلامی ایران را مسئول شمرد و در سال ۲۰۰۷ همان دادگاه، ایران را به پرداخت ۲/۶ میلیارد دلار محکوم کرد. در ژانویه ۲۰۰۸ کنگره آمریکا بار دیگر قانون مصونیت دولت‌های خارجی (FSIA) را از طریق قانون بودجه نظامی اصلاح کرد و اجازه ضبط اموال دولت‌های به‌اصطلاح حامی تروریسم را به اجرای احکام دادگاه‌های آمریکایی داد و در سال ۲۰۱۲ کنگره آمریکا با تصویب قانون کاهش تهدید ایران و حقوق بشر سوریه (Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act of 2012) اقدام به تعیین مصداق کرد و مشخصا اوراق قرضه متعلق به بانک مرکزی ایران در حسابی در سیتی‌بانک نیویورک را برای پرداخت بخشی از خسارات مادی شاکی‌های جمهوری اسلامی ایران تعیین کرد.

جمهوری اسلامی ایران نیز در سال ۲۰۰۸ دست به عمل متقابل زده و براساس طرحی در مجلس شورای اسلامی ایران، خواستار لغو مصونیت قضایی آمریکا شده بود.

قانون «عدالت برای قربانیان تروریسم» کانادا مصوب سال ۲۰۱۲

قانون «عدالت برای قربانیان تروریسم» کانادا (Justice for Victims of Terrorism Act, 2012) مصوب سال ۲۰۱۲ نیز قانون ۱۹۸۵ مصونیت دولت‌ها در کانادا را اصلاح کرد. دولت کانادا هدف از تصویب «قانون عدالت برای قربانیان تروریسم» را جلوگیری از تروریسم و حمایت از قربانیان تروریسم و همچنین ایجاد بستری مناسب برای قربانیان تروریسم عنوان کرده است که بتوانند برای اعاده خسارت‌های خود علیه دولت‌های تروریست و حامی تروریسم در دادگاه‌های کانادا طرح دعوا کنند. دولت کانادا در حال حاضر جمهوری اسلامی ایران و سوریه را به‌عنوان دولت‌های حامی تروریسم تعیین کرده است. بنابراین کانادا بعد از آمریکا، جزو کشورهایی است که حمایت از تروریسم را به‌طور علنی و جداگانه از مصونیت قضایی دولت‌ها مستثنا کرده، هر چند که در گذشته اعمال تروریستی و حمایت مالی از تروریسم ذیل نقض قواعد آمره حقوق بشری بوده و تلویحاً شامل مصونیت قضایی دولت‌ها در عرف بین‌الملل نبوده است.

برخی از دادگاه‌های داخلی بعضی از کشورها اخیراً به‌طور فزاینده، نسبت به حقوق افراد در مقابل حقوق دولت‌هایی که به نقض فاحش و گسترده حقوق‌بشر متهم‌اند، حساسیت بیشتری نشان می‌دهند. ولی هنوز دادگاه حقوق بشر اروپا و همچنین دیوان بین‌المللی دادگستری از مصونیت قضایی دولت‌ها در مقابل حقوق فردی افراد حمایت می‌کنند و هدف از مصونیت قضایی کشورها را پیروی از قوانین بین‌المللی برای برای ارتقای تجارت و اقتصاد و همچنین روابط خوب بین کشورها از طریق احترام به حاکمیت کشور دیگر می‌دانند و دو طرف دعوا را به حل اختلافات از راه‌های دیگر مانند تسویه مطالبات بین‌المللی از طریق داوری یا دیپلماتیک، تشویق می‌کنند.

مصونیت مطلق قضایی دولت‌ها در مسیر تحولات حقوق و عرف بین‌الملل در چند دهه گذشته، دستخوش تغییرات شگرفی شده و در عرف بین‌الملل، امروز مصونیت مطلق دولت‌ها به‌تدریج درحال جایگزینی با مصونیت نسبی دولت‌هاست. به دلیل ارتقای گفتمان حقوق بشر در حقوق و عرف بین‌الملل نسبت به گذشته، در موضوع مصونیت‌ دولت‌ها، امروزه حقوق فردی به‌میزان بیشتری مورد توجه قرار می‌گیرد.

قواعد آمره حقوق بشری از سال‌ها پیش، حتی قبل از تصویب قوانین مورد اشاره در کانادا و آمریکا، اهمیت ویژه‌ای در حقوق و عرف بین‌الملل داشته آست، تا جایی که ماده ۶۴ کنوانسیون ۱۹۶۹وین در خصوص حقوق معاهدات، تاکید زیادی بر عدم تعارض معاهدات با قواعد آمره تازه تاسیس دارد، اما همین ماده در مورد تاثیر قواعد آمره در سایر منابع حقوق بین‌الملل ساکت است. ولی در عین حال، اصلی‌ترین منبع قواعد آمره حقوق بشری، طبق گزارش کمیسیون حقوق بین‌الملل در سال ۲۰۱۸، عرف بین‌الملل است. هرچند عدم اعطای مصونیت قضایی به دولت‌های ناقض فراسرزمینی قواعد آمره حقوق بشری مثل شکنجه، ارتکاب اعمال تروریستی و حمایت از آن، به خودی خود در عرف بین‌الملل امری پذیرفته‌شده محسوب می‌شود،  ولی اجرای چنین امری، به‌دلیل پیچیدگی‌های سیاسی هنوز به‌طور کامل بین همه کشورها فراگیر نشده است.

آیا استثنا کردن تروریسم و حمایت مالی از تروریسم در مصونیت دولت‌ها در حال تبدیل شدن به یک قاعده آمره در حقوق و عرف بین‌الملل است؟

ماده ۵۳ کنوانسیون  ۱۹۶۹ وین در خصوص حقوق معاهدات، قاعده آمره در حقوق بین‌الملل را قاعده‌ای می‌داند که از سوی جامعه بین‌المللی به‌عنوان قاعده‌ای که تخلف از آن جایز نیست و تنها از طریق قاعده‌ای دیگر با همان ویژگی قابل تغییر باشد. ماده ۶۴ همان کنوانسیون با تاکید مجدد بر پیش‌شرط پذیرش جامعه جهانی بر لازم‌الاجرا بودن قاعده آمره جدید، صحه می‌گذارد. بنابراین اگر چه همان‌طور که قبلاً ذکر شد ارتکاب اعمال تروریستی و حمایت مالی از تروریسم به‌طور تلویحی ذیل قواعد آمره حقوق بشری از استثناهایی بوده که می‌توانسته است مصونیت دولت‌ها را ملغی کند، ولی استثنا کردن ارتکاب اعمال تروریستی و حمایت مالی از آن ازسوی دولت کانادا و دولت ایالات متحده آمریکا به‌طور واضح و مجزا در قالب قوانین داخلی، می‌تواند قدمی موثر در جهت فراگیر شدن و پذیرش آن به‌عنوان قاعده آمره جدید بین‌المللی باشد.