در ماه‌های اخیر، ایالات متحده آمریکا بر حق خود برای فعال‌کردن سازوکار موسوم به «ماشه» در قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد و در نتیجه، امکان بازگرداندن تحریم‌های هسته‌ایِ پیشا‌برجام، تاکید کرده است.

ایران و متحدان راهبردی کنونی‌اش، چین و روسیه، بر این پای می‌فشارند که با خروج آمریکا از برجام، حق این کشور در قطعنامه ۲۲۳۱ نیز برای استفاده از سازوکاری که می‌تواند به بازگشت قطعنامه‌های پیشین و تحریم‌های هسته‌ای منتهی شود، از میان رفته است.

دلیل ایجاد این بحث‌ها نزدیک‌ شدن به موعد لغو بخشی از تحریم‌های تسلیحاتی جمهوری اسلامی ایران ذیل بند ۵ از ضمیمه‌ ب قطعنامه مذکور است که از تاریخ ۲۷ مهر ۱۳۹۹ (۱۸ اکتبر ۲۰۲۰) به ایران اجازه خواهد داد تا سلاح‌هایی مانند تانک، زره‌پوش، هواپیما و هلی‌کوپتر جنگی، ناو، همچنین انواع محدودی موشک را در کنار خدمات و وسایل یدکی مربوط به آن‌ها، خرید‌و‌فروش کند.

ایالات متحده آمریکا که مخالف لغو این تحریم‌هاست، با ارائه پیش‌نویس قطعنامه‌ای به شورای امنیت سازمان ملل متحد، خواستار تمدید محدودیت‌ها شده است. اما راه دومی که واشینگتن در پاسخ به احتمال وتوی این پیش‌نویس از سوی چین و روسیه اعلام کرده، استفاده از «مکانیسم ماشه» است.

در این یادداشت، با رجوع به متن برجام، قطعنامه ۲۲۳۱ و چند سند دیگر، امکان استفاده‌ آمریکا از مکانیسم ماشه برای بازگرداندن تحریم‌ها، بررسی می‌شود.

«هدف بزرگ» روحانی و واکنش پمپئو

روز دوشنبه، ۱۹ آبان‌ ۱۳۹۸، حسن روحانی در سفر به استان کرمان، در دفاع از تصمیم دولتش به حفظ برجام، خطاب به مستمعان گفت: «مردم عزیز ایران! بدانید با ادامه برجام، سال آینده ما به هدف بزرگ سیاسی، امنیتی و دفاعی دست پیدا می‌کنیم.»

روحانی ادامه داد: «قبل از برجام، سال‌ها خرید سلاح از طرف ایران طبق قطعنامه سازمان ملل ممنوع بود و خرید سلاح کشور دیگر از ایران نیز هم ممنوع! لذا طبق این توافق و قطعنامه ۲۲۳۱، سال آینده اگر برجام را نگه داریم، تحریم تسلیحاتی ایران برداشته می‌شود و به‌راحتی می‌توانیم سلاح خرید‌و‌فروش کنیم.»

ساعاتی بعد در همان روز، مایک پمپئو، وزیر خارجه ایالات متحده آمریکا، در توییتی نوشت: «بهترین دلیل حسن روحانی برای ماندن ایران در برجام، آن است که دزدسالاران اسلامی در رهبری آن کشور، به خرید و فروش پهپادها، موشک‌ها، تانک‌ها، جت‌ها و اقلام دیگر بپردازند. اگر شورای امنیت سازمان ملل متحد، تحریم‌های تسلیحاتی را پیش از انقضا در ۱۸ اکتبر ۲۰۲۰ تمدید نکند، او (روحانی) به آرزویش خواهد رسید.»

وزیر خارجه آمریکا پیش‌تر نیز روز ۲۹ مرداد ۱۳۹۸ (۲۰ اوت ۲۰۱۹) در نشست شورای امنیت سازمان ملل متحد هشدار داده بود که اگر تحریم‌های تسلیحاتی ایران برداشته شوند، خاورمیانه شاهد «آشفتگی‌های تازه‌ای» خواهد بود.

گرچه این جدل هفته‌ها به‌صورت اظهار‌نظر مقام‌های سیاسی دو کشور ادامه یافت، زمانی موجب نگرانی جدی مقام‌های دولت جمهوری اسلامی ایران شد که زمزمه‌های استفاده از مکانیسم ماشه ذیل قطعنامه ۲۲۳۱ (و نه لزوما برجام) از واشینگتن برخاست.

آمریکا: از برجام خارج شدیم، نه از قطعنامه ۲۲۳۱

روز ۱۱ اردیبهشت ۱۳۹۹ (۳۰ آوریل ۲۰۲۰)، برایان هوک، رییس گروه اقدام ایران در وزارت خارجه آمریکا، در یک نشست خبری گفت که تجدید تحریم‌های تسلیحاتی «خیلی آسان است». هوک گفت امیدوار است این کار از طریق شورای امنیت سازمان ملل متحد انجام شود، اما اگر این تلاش‌ها به نتیجه نرسد، گزینه دوم، یعنی استفاده از سازوکار ماشه در قطعنامه ۲۲۳۱، را پی‌گیری خواهد کرد.

او در پاسخ به این پرسش که چرا واشینگتن با وجود خروج از برجام، چنین انتظاری دارد، گفت آمریکا دو نوع حضور دارد، «یکی در توافق اتمی موسوم به برجام و دیگری، در چارچوب قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت».

برایان هوک با اشاره به بند ۱۰ قطعنامه مذکور، که به نحوه حل‌و‌فصل اختلاف‌ها در مورد اجرای برجام می‌پردازد، گفت: «در هیچ جای آن گفته نمی‌شود که باید عضوی از برجام باشیم.»

هم‌زمان، مایک پمپئو، وزیر خارجه آمریکا، نیز در پاسخ توییتری به اظهار‌نظر سناتور دموکرات، الیزابت وارن، نوشت که حقوق آمریکا ذیل قطعنامه ۲۲۳۱ با برجام متفاوت است.

ظریف: برجام جزئی از قطعنامه ۲۲۳۱ است

بالطبع، حکومت ایران موضعی کاملا مخالف دارد. در پی بالا گرفتن اظهارنظرهای مقام‌های آمریکایی و بحث در رسانه‌ها، محمدجواد ظریف، وزیر امور خارجه جمهوری اسلامی ایران، روز ۱۶ اردیبهشت ۱۳۹۹ (۵ مه ۲۰۲۰) در توییتی خطاب به همتای آمریکایی‌اش، نوشت پمپئو «تظاهر می‌کند قطعنامه ۲۲۳۱ مستقل از برجام است. او باید قطعنامه ۲۲۳۱ را بخواند. برجام بخشی از قطعنامه است و به همین دلیل، این قطعنامه ۱۰۴ صفحه است». او سپس با طعنه به مایک پمپئو، نوشت آمریکا حقی در این قطعنامه ندارد.

موضع ایران تا‌کنون با چین و روسیه مشترک بوده است. وزرای خارجه این دو کشور، با نگارش‌ نامه‌هایی جداگانه به دبیر‌کل سازمان ملل متحد، گفته‌اند که از نظر آنان، آمریکا با خروج از برجام، حقی در مورد قطعنامه ۲۲۳۱ ندارد.

سازوکار حل اختلاف و مکانیسم ماشه

سازوکار حل‌و‌فصل اختلاف‌ها در بندهای ۳۶ و ۳۷ برجام آمده است. طبق این سازوکار، اگر هر یک از دولت‌های طرف توافق با ایران بر این باور باشند که ایران به تعهدهایش ذیل برجام عمل نکرده است، می‌توانند پس از طی روندی حدود دو ماهه، در نهایت، تمامی تحریم‌های پیشینِ مرتبط با برنامه هسته‌ای ایران در شورای امنیت را بازگردانند.

خلاصه‌ نحوه کار نیز به این صورت است که کشور شاکی موضوع را به کمیسیون مشترک برجام ارجاع می‌دهد، اگر ظرف ۱۵ روز موضوع فیصله نیافت، موضوع به سطح وزیران خارجه ارجاع داده می‌شود. اگر آن‌جا نیز موضوع در همین مدت حل‌و‌فصل نشد و کشور شاکی کماکان معتقد به «نقض بنیادین» برجام بود، می‌تواند موضوع را به شورای امنیت سازمان ملل متحد گزارش دهد.

مطابق با بند ۳۷ برجام، «شورای امنیت سازمان ملل متحد می‌بایست منطبق با رویه‌های خود در خصوص قطعنامه‌ای برای تداوم لغو تحریم‌ها رای‌گیری نماید. چنانچه قطعنامه فوق‌الذکر ظرف ۳۰ روز از تاریخ ابلاغ به تصویب نرسد، آن‌گاه مفاد قطعنامه‌های سابق شورای امنیت سازمان ملل متحد مجددا اعمال خواهند شد، مگر این‌که شورای امنیت سازمان ملل متحد به نحو دیگری تصمیم‌گیری نماید».

نکته اساسی این‌جاست که تمام کشورهای طرف ایران در برجام می‌توانند به‌طور مستقل این سازوکار را فعال کنند. «مکانیسم ماشه» به همین خاطر تعبیه شده است تا سایر اعضای دارای حق وتو نتوانند جلوی بازگشت تحریم‌ها را بگیرند.

در واقع، برای بازگشت خودکار تحریم‌های پیشین، (ذیل قطعنامه‌های ۱۶۹۶، ۱۷۳۷، ۱۷۴۷، ۱۸۰۳، ۱۸۳۵ و ۱۹۲۹) رای گرفته نمی‌شود. بلکه به اعضای شورای امنیت ۳۰ روز مهلت داده می‌شود تا بر سر قطعنامه‌ای به توافق برسند و در صورت نرسیدن به توافق، تمام شش قطعنامه فوق‌الذکر به جای خود بازمی‌گردند.

حال پرسش این است: آیا با خروج آمریکا از برجام، این کشور می‌تواند مکانیسم ماشه را فعال کند؟

استدلال آمریکا

همان‌طور که اشاره شد، ایالات متحده آمریکا خروجش از برجام را نافی حقوق این کشور در چارچوب قطعنامه ۲۲۳۱ نمی‌داند.

برای بررسی بهتر این امر، باید ابتدا لحن و واژه‌هایی را که در قطعنامه‌های شورای امنیت به کار می‌روند بشناسیم.

در نگارش قطعنامه‌ها، یکی از الزام‌آورترین واژه‌ها Decide است. یعنی شورای امنیت «تصمیم می‌گیرد» یا به‌عبارتی، «مقرر می‌کند». گام بعدی Urge یا Call upon است که به‌معنای درخواست است و بسیاری آن را از حالت الزام‌آور خارج می‌دانند.

ایران از این استدلال بارها در رابطه با بحث موشکی در همین قطعنامه ۲۲۳۱ استفاده کرده است. عباس عراقچی، معاون وزیر امور خارجه و یکی از مذاکره‌کنندگان هسته‌ای ایران، اواخر تیرماه سال ۱۳۹۴، در یک برنامه تلویزیونی گفت: «در بحث موشکی در قطعنامه جدید (۲۲۳۱)، هیچ الزامی برای ایران وجود ندارد.»

اشاره او به بند ۳ ضمیمه ب در قطعنامه ۲۲۳۱ است که با ترکیب called upon، از ایران خواسته است تا به فعالیت‌های مرتبط با موشک‌های بالستیک دارای قابلیت حمل کلاهک هسته‌ای دست نزند. مقایسه قطعنامه ۲۲۳۱ با قطعنامه‌های پیشین در این‌باره بسیار جالب است. بند ۹ قطعنامه ۱۹۲۹ (۲۰۱۰) همین محدودیت‌ها را با فعل Decide اعمال کرده بود. بنابراین، مقام‌های جمهوری اسلامی ایران تغییر لحن در قطعنامه ۲۲۳۱ را به‌منزله الزام‌آور نبودن این بند شمرده‌اند.

حال، ایالات متحده آمریکا از استدلال مشابهی استفاده می‌کند.

در بند ۱ قطعنامه ۲۲۳۱، با فعل Urge، «درخواست می‌کند» که برجام به‌طور کامل و با زمان‌بندی مقرر، اجرا شود، لحنی که می‌تواند غیرالزام‌آور تلقی شود. همچنین در بند ۱۰ قطعنامه ۲۲۳۱،  طرف‌های برجام «تشویق شده‌اند» (فعل Encourage) تا هر مشکلی در رابطه با اجرای تعهدهای برجامی را از طریق مکانیسم‌های تعبیه‌شده در برجام حل کنند؛ عبارتی که الزام‌آور نیست.

با این حال، در بندهای مربوط به بازگشت تحریم‌ها، مانند بند ۱۱، فعل Decide به کار رفته است.

بنابراین، آمریکا این‌گونه تلقی می‌کند که اجرای برجام جزو ملزومات این کشور برای فعال کردن مکانیسم موسوم به ماشه نیست.

استدلال مخالفان آمریکا

ایران از سوی دیگر، با اشاره به این‌که فقط اعضای برجام می‌توانند مکانیسم ماشه را فعال کنند، خروج آمریکا از برنامه جامع اقدام مشترک را نافی حق این کشور برای استفاده از سازوکار تعبیه‌شده در قطعنامه ۲۲۳۱ می‌داند.

از سوی دیگر، سرگئی لاوروف، وزیر خارجه روسیه، در نامه به دبیرکل سازمان ملل متحد، به یک نظر مشورتی دیوان بین‌المللی دادگستری در سال ۱۹۷۱ اشاره کرده که در آن آمده است: «یکی از طرف‌ها که تعهدات خود را نقض کند یا آن را رعایت ننماید، نمی‌تواند از حقوق منبعث از آن رابطه برخوردار شود.»

اشاره لاوروف به نظر مشورتی دیوان بین‌المللی دادگستری در رابطه با تعهدهای آفریقای جنوبی و حضور این کشور در نامیبیاست.

مشخص نیست که آیا این نظر مشورتی می‌تواند به قطعنامه ۲۲۳۱ نیز تعمیم داده شود یا خیر.

عواقب احتمالی نگارش نامه به شورای امنیت

در پی صدور قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد، نمایندگی دائم جمهوری اسلامی ایران در تاریخ ۲۹ تیر ۱۳۹۴ (۲۰ ژوییه ۲۰۱۵) نامه‌ای به رییس شورای امنیت نوشت که در سند شماره S/2015/550 ثبت شده است.

در این نامه، که ظاهرا با هدف تبلیغ «بنیان‌های ثابت ایدئولوژیک، استراتژیک و اصول بین‌المللی ایران» و تاکید بر فتوای رهبر جمهوری اسلامی مبنی بر حرام‌ بودن استفاده از سلاح‌ هسته‌ای نوشته شده است، ایران به‌صراحت قطعنامه ۲۲۳۱ را منفک از برجام می‌داند.

در بند ۱۰ نامه مذکور آمده است: «جمهوری اسلامی ایران تفاهم مشترک و توافق صریح همه طرف‌های شرکت‌کننده در برجام را مورد تاکید قرار می‌دهد، که بر مبنای آن، مفاد قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت در تایید برجام، به‌مثابه مفاد برجام نبوده و به‌هیچ‌وجه نمی‌تواند اجرای برجام را تحت تاثیر قرار دهد.»

این نامه اکنون می‌تواند مانند شمشیری دولبه عمل کند و سخنان جواد ظریف در مورد این‌که برجام بخش لاینفک قطعنامه ۲۲۳۱ است را به‌نوعی زیر سوال ببرد.

عبدالله‌ عابدینی، استادیار حقوق دانشگاه تهران، در سال ۱۳۹۵، در مقاله‌ای که در فصل‌نامه مطالعات راهبردی منتشر شد، به این مساله اشاره می‌کند که «متن قطعنامه لزوما مورد تایید ایران نیست» (ص ۱۱۹).

در واقع،‌ ایران به‌عنوان کشوری که عضو برجام است (و نه شورای امنیت)، برای به کرسی نشاندن ادعایش، به دیگر اعضای این شورا وابسته است.

برآمد

پیمان منع گسترش جنگ‌افزارهای هسته‌ای (NPT)، که ایران از امضاکنندگان آن است، با این هدف طرح شد که کشورهای فاقد سلاح اتمی به این سلاح کشتار جمعی دست نیابند و در عوض، خدمات انرژی صلح‌آمیز هسته‌ای را از کشورهای دیگر دریافت کنند. برای حسن انجام این کار نیز سازوکاری نظارتی ایجاد شد.

ایران، مانند سایر کشورهای عضو، حق دارد به‌عنوان عضو این پیمان، از کمک کشورهای دیگر بهره‌مند شود. با این حال، دلیلِ محدودیت‌های اعمال‌شده بر جمهوری اسلامی ایران، را‌ه‌اندا‌زی برنامه هسته‌ای پنهان در دهه‌های گذشته و نقض تعهد‌هایش ذیل ان‌پی‌تی است.

در نهایت، با تحمیل سال‌ها فشار و تحریم اقتصادی بر مردم ایران، جمهوری اسلامی با امضای برجام، یکی از شدیدترین سیستم‌های نظارت بر برنامه‌ اتمی‌اش را پذیرفت.

با این حال، روشن شد که توافقی مانند برجام به‌تنهایی مشکل حکومت ایران با دنیا را حل نخواهد کرد. درست است که تغییر دولت در کاخ سفید و خروج آمریکا از برجام برای جمهوری اسلامی مشکل‌ساز شد، اما این تمام ماجرا نیست.

ادامه سیاست غرب‌ستیزی، شعار محو اسرائیل، آزمایش‌های حساس موشکی و افزایش دخالت نظامی مستقیم و غیرمستقیم در منازعات خاورمیانه، دیر یا زود هر دولتی را در واشینگتن‌ــ و شاید پایتخت‌های اروپایی‌ــ وامی‌داشت تا محدودیت‌های جدیدی بر ایران اعمال کنند.

ایران تنها در صورتی می‌تواند منافع مردمش را تامین کند که حکومتی برآمده از اراده مردم، مشارکت غیر‌استصوابی تمام گروه‌های سیاسی در روند تصمیم‌سازی و رای‌گیری، غیر‌ایدئولوژیک و سازگار با استانداردهای جوامع مدرن داشته باشد که نه‌تنها بتواند با جامعه جهانی تعامل کند، بلکه امنیت، آرامش، رفاه اقتصادی و آزادی‌های سیاسی‌ـ‌اجتماعی مردمش را نیز تضمین کند.

تا آن روز، برجام و توافق‌هایی مانند آن گره کور مشکلات مردم ایران را نخواهند گشود.