سومین کنفرانس شورای دموکراسی‌خواهان ایران روز شنبه ۱۹ بهمن ۱۳۹۸ در استکهلم، پایتخت سوئد، تشکیل جلسه داد. در این کنفرانس که با حضور بیش از یک‌صد نفر از نمایندگان گروه‌های سیاسی و قومی برگزار شد، شرکت‌کنندگان در مورد چگونگی شکل‌گیری یک ائتلاف گسترده از اپوزیسیون و حمایت از جنبش‌های مدنی در ایران ایده‌هایی ارائه کردند. در همین زمینه، برخی سخنرانان به ساختار نظام آینده ایران نیز اشاره کردند و «عدم تمرکز» و «فدرالیسم» را ضرورتی اجتناب‌ناپذیر برای جلوگیری از بازتولید استبداد و دیکتاتوری در ایران آینده دانستند.

پیش‌تر، در روز ۲۱ آذر ۱۳۹۸، نمایندگان احزاب وابسته به «ملیت‌ها یا قومیت‌‌های ساکن در ایران» (*) در مقر پارلمان اروپا در بروکسل گرد هم آمده بودند. مساله محوری مورد تاکید این احزاب بحث بی‌عدالتی نهادمند و ساختار حکومت در ایران کنونی و آینده بود. در رابطه با ساختار حکومت نیز تقریبا اتفاق‌نظر کامل وجود داشت که پس از حدود یک‌صد سال تجربه تمرکز‌گرایی شدید، فدرالیسم می‌تواند جایگزینی مناسب برای رفع بی‌عدالتی و تقسیم عادلانه‌تر قدرت و ثروت در ایران آینده باشد. تمام احزاب حاضر با اشاره به برنامه‌های سیاسی خویش، هر‌گونه «جدایی‌خواهی» را رد کردند، اما در عین حال، بزرگ‌ترین خطر برای ایران را مرکزگرایی و محروم کردن قومیت‌ها یا ملیت‌ها از حداقل حقوق فرهنگی، قومی و ثروت‌های مناطق محل سکونتشان ذکر کردند.

باید اضافه کرد که پس از سال‌ها بحث و گفت‌و‌گوی فعالان و سیاستمداران در مورد فدرالیسم و خودمختاری، چندی پیش، محمد خاتمی، رییس‌جمهوری پیشین ایران، نیز در این مورد سخنانی را مطرح کرده بود. او تصریح کرد: «مطلوب‌ترین شیوه حکومت مردمی، اداره فدرالی است که آن زمان (دوران ریاست جمهوری خویش) در وزارت کشور ۱۰ منطقه هم مشخص کردیم، اما از نظر قانون اساسی، نمی‌توانیم فدراتیو باشیم.» این بحث، جدل‌های فراوانی را در داخل و خارج از کشور ایجاد کرد و برخی از این‌که اصلاح‌طلبان، به‌ویژه پس از شکست پروژه سیاسی‌شان، این موضوع را طرح کرده‌اند، شگفت‌زده شدند. اما به نظر می‌رسد علت طرح این بحث بیشتر بر این اساس است که بعضی از رهبران پیشین و فعلی جمهوری اسلامی نیز نظام موجود را در حل‌و‌فصل چالش‌های کنونی و اصلاح ساختارهای سیاسی و اقتصادی ناتوان می‌بینند.

با وجود این، قبل از بحث در مورد فدرالیسم در ایران امروز، باید دو واقعیت را مد‌نظر داشت؛ اول این‌که نظام سیاسی کنونی به‌هیچ‌وجه نظامی غیرمتمرکز نیست و دوم این‌که هر دو نظام پهلوی و جمهوری اسلامی به‌شدت با ایجاد هر‌گونه نظام فدرال در کشور مخالف بوده‌اند و هستند. آنچه در این بحث جالب به نظر می‌رسد این است که فدرالیسم در چارچوب شکاف‌های سیاسی قدیمی یا دوگانه‌های رایج سپهر سیاسی ایران مانند سکولاریسم علیه جنبش اسلامی، دموکراسی علیه استبداد، اصلاح‌طلبی علیه بنیادگرایی، سرمایه‌داری علیه سوسیالیسم و هژمونی دولت علیه جامعه مدنی، قابل طرح نیست و از این دوگانه‌ها تبعیت نمی‌کند. برخی سکولارها و دموکرات‌های ایرانی به همان اندازه اسلام‌گرایان و اقتدار‌طلبان با فدرالیسم مخالف‌اند و به همین دلیل، بحث درباره فدرالیسم همیشه فراتر از چارچوب‌های رایج سیاسی بوده است و بسیاری از مفاهیم سیاسی‌ـ‌اقتصادی را به چالش می‌کشد.

اما بحث در مورد فدرالیسم در این مقطع زمانی می‌تواند با سه عامل مرتبط باشد: اول، ضعف و ناکارآمدی دولت مرکزی در ارائه خدمات به شهروندان ساکن استان‌های مرزی و مناطق حاشیه‌ای؛ دوم، گرایش شدید برخی ملیت‌ها یا قومیت‌ها به خودمختاری یا جدایی‌طلبی؛ سوم، سرکوب دائمی قومیت‌ها یا ملیت‌ها و نقض سازمان‌یافته حقوق اساسی آن‌ها مانند حق تحصیل به زبان مادری و حق انتخاب مقام‌های محلی.

استدلال مدعیان فدرالیسم در ایران

فدرالیست‌های ایرانی به‌دنبال اثبات کارایی، اعتبار و مشروعیت فدرالیسم از منظر فرهنگی، سیاسی و اقتصادی‌اند. پنج استدلال اساسی آن‌ها در این رابطه عبارت‌اند از:

۱) در بلند‌مدت، فدرالیسم بهترین شیوه حفظ وحدت ایران است. با توجه به تنوع جمعیتی ایران، نظامی که مشارکت سیاسی حقیقی را برای شهروندان فراهم نکند، نمی‌تواند حافظ وحدت ملی ایرانیان باشد. افزون بر این، فدرالیسم برای تمام ایران خواهد بود و منحصر به منطقه و قومیت یا ملیت خاصی نخواهد بود. کسانی که فدرالیسم را راهی به سوی تجزیه کشور می‌دانند، باید به نمونه‌های موفق این نظام در دنیا نگاه کنند. بسیاری از کشورها مانند هند، کانادا، آلمان، ایالات متحده آمریکا و بسیاری از کشورهای دیگر با جمعیت به‌مراتب بیشتر و متنوع‌تر از ایران، تحت حاکمیت نظام فدرالی زندگی کرده‌اند و تجزیه نشده‌اند. برعکس، فدرالیسم با وجود جوامع و ملیت‌هایی با پیشینه‌های فرهنگی و مذهبی متفاوت، موفق به حفظ انسجام و یکپارچگی جغرافیایی این کشورها شده است. در حالی که هیچ کشور فدرالی تاکنون تجزیه نشده است، همه کشورهایی که تجزیه شده‌اند نظامی غیر‌فدرالی و متمرکز داشته‌اند.

۲) عدم تمرکز از طریق فدرالیسم وسیله‌ای برای مقابله با فساد فراهم می‌کند. یکی از اصلی‌ترین ریشه‌های فساد در ایران تمرکز منابع ثروت و قدرت در دست گروه خاصی از مقام‌ها بوده است که اغلب از یک قومیت یا ملیت‌اند و یا این‌که با ارزش‌های قوم یا ملیت مسلط حکمرانی می‌کنند. این افراد حتی اگر به‌صورت دموکراتیک انتخاب شوند (در حالی که اکنون چنین نیست)، تجمع قدرت و ثروتی عظیم در دستان آن‌ها به فساد گسترده و نظام‌مند می‌انجامد.

۳) سیستم‌های فدرالی در مقابله با چالش‌های محلی، نسبت به نظام‌های مرکزگرا، کارایی فوق‌العاده‌ای از خود نشان داده‌اند. در واقع، فدرالیسم یک ایدئولوژی سیاسی نیست بلکه روشی موثر برای حل مشکلات منطقه‌ای است. قریب به ۹ دهه انتصاب و تعیین مدیران از تهران الگوی مدیریتی ناکام و شکست‌خورده‌ای برای توسعه کشور بوده و مدیریت و توسعه منطقه‌ای و محلی قربانی چنین روش مرکزگرایی شده است. افزون بر آن، سیاست‌گذاری در کشوری با تنوع زیست‌محیطی، ثروت‌های فراوان و تراکم بالای جمعیتی به شیوه مرکزگرا کاملا ناموفق بوده است.

۴) نظام متمرکز و غیر‌فدرالی کنونی به حاکمیت موثر استان‌ها و شهرستان‌ها بر منابعشان اعتقادی ندارد. نظام کنونی ثروت‌های طبیعی مناطق مانند آب، مواد معدنی و منابع نفتی را به مناطق دیگر منتقل می‌کند، بدون این‌که به اهالی بومی این مناطق امکان برخورداری از این ثروت‌ها را بدهد. این تقسیم ناعادلانه به خصومت و دشمنی میان ساکنان مناطق مختلف کشور منجر شده است.

۵) به استثنای دوران معاصر، به‌مدت ۲۵ قرن، ایران را نظام‌هایی اداره کرده‌اند که تا حد زیادی استقلال مناطق زیر‌مجموعه امپراتوری را قبول داشته‌اند. در چنین نظامی، حاکم «شاهنشاه» خوانده می‌شد، بدین معنا که در محدوده امپراتوری، شاهان دیگری نیز زندگی می‌کردند که از استقلال زیادی برخوردار بودند و اغلب فقط از طریق خراج و مالیات با حکومت مرکزی در ارتباط بودند.

 استدلال مخالفان فدرالیسم

مخالفان فدرالیسم همانند موافقان آن بحث‌ها و استدلال‌های خاص خودشان را در رد نظام فدرالی مطرح می‌کنند که در ادامه، به چهار استدلال اصلی مخالفان اشاره می‌شود.

۱) هرچند برخی قومیت‌ها در ایران خواهان خودمختاری‌اند، اگر این فرصت به آنان داده شود و فشارهای سیاسی و امنیتی بر آن‌ها کاسته شود، به سوی مطالبه استقلال جغرافیایی گرایش پیدا می‌کنند. بسیاری از احزاب و گروه‌ها در مناطق گوناگون ایران به‌طور علنی خواستار جدایی شده‌اند و بسیاری خود را نه یک «گروه قومی» بلکه «ملت» می‌نامند. در چنین وضعیتی، فدرالیسم با منافع ملی تعارض دارد و مقدمه‌ای برای تجزیه کشور است.

۲) از حدود ۱۵۰ سال پیش تاکنون، هیچ برنامه و ایده‌ای برای پذیرش و اجرای روشن فدرالیسم در ایران وجود نداشته است. بنابراین اکنون، قبول و اجرای فدرالیسم در کشوری که به‌طور عملی تجربه‌اش نکرده است، به هرج‌و‌مرج منجر خواهد شد. فدرالیست‌ها نیز هیچ‌گونه برنامه عملی برای گذار از سیستم متمرکز به یک سیستم غیر‌متمرکز فدرالی ارائه نداده‌اند و افزون بر آن، تجربه شوراهای شهر و روستا بسیار محدودتر از آن بوده است که بتوان بر اساس آن تجربه مدیریت فدرالی را بنا کرد. این در حالی است که در نظام فدراتیو، حکومت‌های محلی از حقوق و مسئولیت‌های گسترده‌ای برخوردارند که نخبگان سیاسی و مردم آماده پذیرش آن نیستند.

۳) آنچه فدرالیسم در ایران می‌تواند انجام دهد با توانمندسازی نهادهای مدنی و نهادینه کردن دموکراسی، قابل حصول است. بنابراین، به‌جای توجه به فدرالیسم، بهتر است نهادهای مدنی و دموکراتیک تقویت شوند.

۴) فدرالیسم نظامی بوده است برای ادغام دولت و ملت‌های پراکنده، نه طرحی برای اداره کشوری یکپارچه. ایران هویت یکپارچه‌ای دارد و نیازی ندارد برای پذیرش و توجیه فدرالیسم، این هویت را از نو بسازد.

جمهوری اسلامی و اداره سیاسی کشور

جمهوری اسلامی از اولین روز تولدش، با هر‌گونه خودمختاری یا خودگردانی فدراتیو مخالفت مطلق داشته است. نظام سیاسی جمهوری اسلامی هیچ ارتباطی با استدلال دو طرف مساله فدرالیسم ندارد، چرا که این نظام همانند نظام شاهنشاهی پیشین، سیستم متمرکزی است که قانون‌گذاری، سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری در آن بر عهده نخبگان سیاسی حاکم است. بنابراین، تا زمانی که جمهوری اسلامی پابرجاست، امکان برقراری فدرالیسم در ایران ناممکن خواهد بود. 

* بسیاری از احزاب و گروه های معتقد به فدرالیسم، در بیانیه‌ها و سخنرانی اعضایشان، ایران را کشوری چند «ملیتی» و خود را مرتبط با یکی از این «ملیت»ها می‌دانند، در حالی که مخالفان این دیدگاه، مفهوم «ملیت» را قابل قبول نمی‌دانند و معتقدند ایران از «قومیت»های مختلفی تشکیل شده است. البته موضوع این نوشتار بررسی تعاریف و برداشت‌ها از این دو مفهوم نیست و این بحث مجالی دیگر می‌طلبد. به همین دلیل در این یادداشت، برای در نظر داشتن هر دو دیدگاه، از هر دو اصطلاح در کنار هم استفاده شده است.